Commune littorale

Urbanisme et cadre légal en France

Un peu plus de 1 200 communes françaises riveraines de la mer, de grands lacs, d’estuaires ou de deltas sont aujourd’hui concernées par la loi Littoral. Ce cadre légal, né de la prise de conscience des enjeux économiques, urbains, en ressources naturelles mais aussi écologiques liés au littoral, s’est matérialisé à la fin des années 1980 afin d’arbitrer les utilisations multiples, et parfois concurrentes, du littoral de la France. Les communes littorales sont ces villes ou villages dont le développement et l’urbanisme sont soumis à la loi du 3 janvier 1986.

Le littoral croise plusieurs enjeux concurrents, que son aménagement doit tenter de concilier. Il est d’abord généralement un lieu d’habitat particulièrement attractif : le littoral français concentre ainsi aujourd’hui, sur 7000 kilomètres de côtes, plus de 10% de la population métropolitaine ; à l’échelle mondiale, à la fin des années 2000, on comptait 3,8 milliards de personnes résidant à moins de 150 km du rivage (chiffres de l’Union internationale pour la conservation de la nature, UICN). Cette attractivité du littoral est directement liée à ses enjeux économiques : il concentre en effet les activités directement liées à la mer, comme la pêche et l’aquaculture ou le transport maritime, auxquelles s’ajoute l’économie touristique (le littoral est la première destination touristique en France et représentait, en 2017, 32% de l’activité hôtelière).

D’un autre côté, le littoral constitue un environnement naturel particulièrement riche, un lieu d’interface entre différents milieux (maritime, terrestre, d’estran) et dont la préservation est cruciale. C’est aussi un des milieux les plus directement menacés par l’évolution du climat : ces cinquante dernières années, une trentaine de kilomètres carrés de territoires français ont été submergés. Le recul du trait de côté ne concerne pas seulement la préservation des environnements naturels, mais constitue également un risque direct pour l’habitat bâti et le développement urbain : l’érosion côtière concerne aujourd’hui directement plus d’une centaine de communes sur le littoral métropolitain et d’outre-mer, imposant une adaptation des actions d’urbanisme et de la politique d’aménagement.

Les communes littorales

Les communes littorales sont définies, dans le Code de l’environnement créé en septembre 2000, comme les collectivités dont les territoires sont riverains des côtes maritimes de métropole et d’outre-mer, mais aussi des deltas et estuaires, si la commune est en aval de la limite de salure des eaux et participe aux équilibres économiques et écologiques littoraux, ainsi que des étangs salés et des plans d’eau intérieurs de plus d’un millier d’hectares.

C’est à partir des années 1970 que la pression urbaine sur le littoral s’accroît fortement. En 1973, le rapport Piquard dessine les enjeux urgents liés au littoral : « succession de sites contrastés et biologiquement riches », le littoral est en même temps une zone à forte croissance et où s’organise une intense activité économique, qu’elle soit traditionnelle (pêche, conchyliculture, marais salants, agriculture) ou moderne (énergie, sidérurgie, pétrochimie). Dans le même temps, la croissance urbaine et l’essor du tourisme de masse (qui connaît un facteur trente en une quarantaine d’années) contribuent davantage à cette appétence. L’enjeu est alors déjà bien compris : comment réserver des espaces incomparables pour la biodiversité, tout en ménageant les intérêts économiques associés au littoral ? Deux ans plus tard, la loi du 10 juillet 1975 crée le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL). Enfin, en août 1979, un décret approuve « la directive d’aménagement national relative à la protection et à l’aménagement du littoral » (directive d’Ornano), et donne une inflexion urbaine et économique à l’encadrement des zones littorales et lacustres. Les principes de ce décret, modifiant le code de l’urbanisme, prendra valeur légale en janvier 1986 avec le vote de la loi Littoral.

La notion de « communes littorales » apparue alors permettait, dans le texte de loi, d’associer une norme cadastrale aux territoires concernés par l’application de la loi concernant l’aménagement urbain. Le choix de cette échelle s’accompagnera d’un certain nombre de problèmes liés à une gestion centralisée du territoire.

Plus récemment, parmi les communes littorales – qui concernent aujourd’hui 1212 collectivités (dont 80 % sur le littoral maritime) – un décret au Journal officiel du 30 avril 2022 a précisé une liste de 126 communes touchées par un risque particulier lié au littoral, celui de l’érosion du trait de côte. Ce risque hydrosédimentaire, qui conduit de nouvelles normes en matière d’urbanisme et de politique d’aménagement, représente bien la conciliation nécessaire entre le développement urbain et les impératifs de prévision. La liste des communes concernées est révisée a minima tous les neuf ans, et peut aussi inclure des collectivités souhaitant adapter dès à présent leur politique de bâti.

Au-delà des questions d’urbanisme, affleurent les enjeux d’équilibre entre l’activité humaine et la préservation d’espaces naturels incomparables. Conserver ces espaces rares et sensibles suppose d’abord de gérer de façon concertée la consommation de l’espace (liée à l’activité touristique ou à l’habitat). Cela suppose aussi de mieux localiser les différentes activités, par exemple en privilégiant les secteurs directement liés à la mer.

Enfin, le fait d’informer et sensibiliser le grand public et les acteurs de l’aménagement est indispensable, à la fois pour assurer la concertation et susciter l’attention vis-à-vis des enjeux liés, en termes de risque et de préservation environnementale.

Chronologie des lois françaises sur le littoral

1973. — Rapport de Michel Piquard, établi pour la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (Datar), contribution fondatrice de la politique du littoral. Il propose dix mesures de sauvegarde du littoral, dont l’une pose les bases du futur Conservatoire du littoral.

1975. — Création du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), dans le but de mener une politique foncière (gestion et acquisition) de sauvegarde de l’espace littoral et des sites naturels associés.

1976. — Instruction du 4 août 1976 émanant du Premier ministre, et concernant la protection et l’aménagement du littoral et des rivages des grands lacs. Elle pose les bases de plusieurs dispositions urbanistiques de la future loi Littoral.

1979. — Directive de 1979 (directive d’Ornano) relative à la protection et à l’aménagement du littoral, à laquelle fait suite un décret du 25 août 1979 et l’introduction de mesures d’aménagement du littoral dans le code de l’urbanisme (ancien article R. 111-27).

1981. — Création, le 23 juin 1981, de la Direction générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature (DGALN). Celle-ci élabore, anime et évalue les politiques d’urbanisme, de bâti et d’aménagement, de gestion la biodiversité, de l’eau et des ressources minérales. Elle exerce la tutelle de plusieurs établissements publics : Agences de l’eau, Parcs nationaux, Conservatoire du littoral et, à partir de 2017, Office français pour la biodiversité.

1985. — Loi n^o 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (dite loi Montagne), pendant de la future loi littoral.

1986. — Vote à l’unanimité de la loi n^o 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (loi Littoral). Elle vise à organiser le développement du littoral en restreignant l’urbanisation dans les espaces proches du rivage ainsi que dans les espaces naturels, agricoles et forestiers, en orientant ces activités vers l’arrière-pays. Notions de "milieux et paysages remarquables et caractéristiques du littoral. Ce texte reprend en grande partie les principes posés par la directive de 1979, en leur conférant une valeur légale.

2000. — Élaboration du Code de l’environnement (ordonnance n^o 2000-914 du 18 septembre 2000), qui reprend les dispositions de la loi Littoral.

2021. — Loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Ce texte cadre l’action sur les zones touchées par un risque de submersion.

2022. — Décret n^o 2022-750 du 29 avril 2022, établissant la liste des communes dont l’action en matière d’urbanisme et la politique d’aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l’érosion du littoral.

Sambuc éditeur

En savoir plus

Ressource : Les communes soumises à la loi littoral (observatoire-des-territoires.gouv.fr)

Ressource : Loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (ecologie.gouv.fr)

Texte de loi : Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (legifrance.gouv.fr)

Entités nommées fréquentes : Littoral, Conservatoire.